Länder und Kommunen haben mehr Personal eingestellt
Die Länder und Kommunen in Deutschland haben in den vergangenen Jahren in erheblichem Maße Beschäftigung aufgebaut. Eine IW-Modellrechnung zeigt, dass der Stellenzuwachs den Bedarf regional teils deutlich übertraf. Am effizientesten war die Personalpolitik demnach in einem ostdeutschen Bundesland.
- In Vollzeitstellen umgerechnet, stieg die Zahl der Landesbeschäftigten von 2013 bis 2023 um gut 11 Prozent auf knapp 2,3 Millionen. Die Kommunen hatten rechnerisch annähernd 1,5 Millionen Vollzeitbeschäftigte – rund ein Viertel mehr als zehn Jahre zuvor.
- In Sachsen-Anhalt fiel der Beschäftigungsanstieg auf Landes- und kommunaler Ebene um 2 Prozent geringer aus, als es das Benchmark-Modell des IW erwarten ließ – kein anderes Flächenland schaffte eine so effiziente Personalpolitik.
- Wenn alle Bundesländer und die dortigen Kommunen in den vergangenen Jahren eine so effiziente Personalpolitik geschafft hätten, ließen sich fast 58.000 Vollzeitstellen im öffentlichen Dienst einsparen.
Zur Rolle des Staates als Arbeitgeber hat wohl jeder eine Meinung: Die einen fordern mehr Personal im öffentlichen Dienst, damit dieser besser funktioniert; die anderen echauffieren sich über den vermeintlichen bürokratischen Wasserkopf.
Um die Personalpolitik der öffentlichen Arbeitgeber jenseits solcher Debatten fundiert bewerten zu können, hat das IW in einer aktuellen Studie zunächst die Beschäftigungsentwicklung im Detail nachgezeichnet – sowohl für die Länder als auch für die Kommunen:
Bundesländer. Über alle Aufgabenbereiche hinweg haben die Länder ihren Personalbestand zuletzt deutlich aufgestockt (Grafik):
In Vollzeitstellen umgerechnet, stieg die Zahl der Landesbeschäftigten von 2013 bis 2023 um gut 11 Prozent auf knapp 2,3 Millionen.
Bemerkenswert ist dabei der Zuwachs in einem zentralen Aufgabengebiet des öffentlichen Dienstes, dem Bereich „politische Führung und zentrale Verwaltung“. Hier betrug das rechnerische Plus an Vollzeitstellen seit 2013 rund 25 Prozent. Möglicherweise lag dies auch an politischen Entscheidungen, die den Bürokratieaufwand wachsen ließen. Für die öffentliche Sicherheit und Ordnung waren zuletzt mit fast 300.000 ebenfalls deutlich mehr Landesbeschäftigte zuständig als 2013, das Plus erreichte hier knapp 11 Prozent oder 29.000 Vollzeitstellen. Bei den Hochschulkliniken, die in unterschiedlichen Rechtsformen existieren, legte die rechnerische Zahl der Vollzeitmitarbeiter sogar um rund 36 Prozent zu.
Einen nennenswerten Personalabbau auf Länderebene gab es allein im Bereich „Verkehrs- und Nachrichtenwesen“. Vermutlich fielen hier schlicht deshalb Stellen weg, weil neue digitale Kommunikations- und Informationstechnologien einige Tätigkeiten ersetzt haben.
Kommunen. Noch größer als auf Länderebene war der Personalaufbau insgesamt in den Städten und Landkreisen (Grafik):
Im Jahr 2023 hatten die Kommunen in Deutschland rechnerisch annähernd 1,5 Millionen Vollzeitbeschäftigte – rund ein Viertel mehr als zehn Jahre zuvor.
Am stärksten fiel der Anstieg mit gut 45 Prozent im Bereich „Soziales und Jugend“ aus. Aber auch in der zentralen Verwaltung wuchs die Zahl der Vollzeitstellen erheblich – um 31 Prozent. Teils dürfte dahinterstecken, dass der Staat sozialpolitische Aufgaben in die Kommunen verlagert hat. Relevant dürfte ebenfalls sein, dass die kommunalen Kindertagesstätten mehr Personal einstellen mussten, um die unzureichenden Betreuungsmöglichkeiten zu verbessern (siehe "Mangel an Kitaplätzen für Kleinkinder" auf iwd.de).
Beschäftigung aufgebaut haben die Kommunen auch in einem Bereich, in dem sich viele Bürger mehr staatliche Investitionen wünschen: Bauen und Wohnen. Allerdings fiel der Zuwachs an Vollzeitmitarbeitern mit gut 6 Prozent unterdurchschnittlich aus.
Der Personalbestand im öffentlichen Dienst hat sich nicht nur in den einzelnen Aufgabengebieten, sondern auch je nach Region unterschiedlich entwickelt:
Je Einwohner gerechnet, legte die Zahl der kommunalen Vollzeitbeschäftigten in Schleswig-Holstein von 2013 bis 2023 mit rund 30 Prozent am stärksten zu – in Thüringen betrug der Anstieg nur 11 Prozent.
Ein Grund dürfte sein, dass die Kinderbetreuungsinfrastruktur in den vergangenen Jahren vor allem im Westen Deutschlands erheblich ausgebaut wurde – die ostdeutschen Länder waren hier schon besser aufgestellt.
Der Zuwachs bei den Landesbeschäftigten je Einwohner war von allen Flächenländern ebenfalls in Schleswig-Holstein am größten (plus 15 Prozent), während im Saarland der entsprechende Wert sogar leicht sank.
Wenn alle Bundesländer und die dortigen Kommunen in den vergangenen Jahren eine so effiziente Personalpolitik geschafft hätten wie Sachsen-Anhalt, ließen sich fast 58.000 Vollzeitstellen im öffentlichen Dienst einsparen.
All diese Werte sagen allerdings nichts darüber aus, inwieweit der unterm Strich verzeichnete Personalaufbau gerechtfertigt war. Um hier Licht ins Dunkel zu bringen, hat das IW ein sogenanntes statistisches Benchmark-Modell erstellt. Vereinfacht gesagt, lässt sich damit zeigen, welche Beschäftigungsentwicklung auf der Ebene der einzelnen Städte und Kreise in den vergangenen Jahren plausibel gewesen wäre, wenn man die Trends für die wichtigsten sozio-demografischen Indikatoren berücksichtigt.
So liegt es nahe, dass mehr Personal im öffentlichen Dienst benötigt wird, wenn in einer Kommune oder einem Bundesland beispielsweise die Zahl jener Menschen wächst, die soziale Unterstützung benötigen, oder der Aufwand zur Integration von Zuwanderern steigt. Auch ein wachsendes Verkehrsaufkommen oder ein Anstieg der Kriminalität erfordern verstärktes Handeln der zuständigen Gebietskörperschaften – also etwa mehr Verkehrsplaner, Bauingenieure oder Polizisten.
Das IW-Modell hat für die Jahre 2015 bis 2022 – dieser verkürzte Zeitraum ist der Datenlage geschuldet – all diese Effekte auf der Ebene der Bundesländer zusammengefasst und ermittelt, inwieweit die tatsächliche Beschäftigungsentwicklung der Benchmark entsprach. Das Ergebnis (Grafik):
In Sachsen-Anhalt fiel der Beschäftigungsanstieg auf Landes- und kommunaler Ebene um 2 Prozent geringer aus, als es das Benchmark-Modell des IW erwarten ließ – kein anderes Flächenland schaffte eine so effiziente Personalpolitik.
Die Mehrzahl der Flächenstaaten baute dagegen mehr Beschäftigung auf, als dem IW-Modell zufolge gerechtfertigt gewesen wäre.
Nimmt man Sachsen-Anhalt zum Maßstab, hätten demnach alle anderen Länder die Möglichkeit, ihre Aufgaben mit weniger Landes- und kommunalen Bediensteten zu erfüllen. Unterm Strich kommt auf diese Weise ein erhebliches Sparpotenzial zusammen:
Insgesamt ließen sich knapp 58.000 Vollzeitstellen im öffentlichen Dienst der Kommunen und der Länder einsparen, wenn die Beschäftigungsentwicklung von 2015 bis 2022 überall so effizient gewesen wäre wie in Sachsen-Anhalt.
Einschränkend gilt es unter anderem festzuhalten, dass die IW-Modellrechnung keine Aussage über die Qualität der Leistungen von Ländern und Kommunen erlaubt. Zudem lassen sich damit nur die Beschäftigungstrends analysieren, das Niveau steht auf einem anderen Blatt. So hat Sachsen-Anhalt mit umgerechnet etwa 4.800 Vollzeitbeschäftigten je 100.000 Einwohner nach wie vor das höchste Beschäftigungsniveau aller Flächenländer.